信政合作业务PPP参与模式探讨
作者：王羽,赵晨仪 来源：战略发展部 时间：2015-02-02
自国务院针对地方性政府债务管理的规定出台后，创新政府融资机制、推广政府与社会资本合作的PPP模式便成为热点。14年11月底，国务院进一步发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，从投资领域、法律法规、推进方式、政府角色等方面为政府和社会资本合作(PPP)模式的全面推广奠定了坚实的基础。12月，财政部发布的《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》分流程对PPP项目运作做出具体指导，并公布了30个PPP示范项目名单。另外，财政部成立的政府和社会资本合作（PPP）中心也正式获批。PPP模式的推进正步入规范而快速的进程中。
当前，财政部门将把收益性项目作为PPP模式推广的重点。示范项目选取的初步标准是项目的价格调整机制灵活、市场化程度较高、投资规模较大、长期合同关系清楚、具有长期稳定需求。从当前的政策意图来看，推广在建、改扩建中的消费者付费类项目（供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、教育、医疗领域）通过 BOT、TOT、BOO、O&M、MC 等方式向 PPP 转换是下一步的工作重点。
另外，《43号文》明确规定，在PPP项目中，“政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，但不承担投资者或特别目的公司的偿债责任”，这意味着政府将不会为PPP项目提供信用担保。因此，对于信托公司而言，开展PPP业务首先需要明确，PPP模式并不是传统信政业务模式的替代，传统信政项目以担保为重的操作模式将不再适用，项目自身现金流、以及项目公司运营能力才是需要关注的关键。
PPP项目一般采用项目融资的模式，信托公司在其中可以承担起“综合服务商”的角色，借助自身BT类项目建设管理经验，牵头PPP项目，发挥“信托+投行”的优势，主动搭建连接社会资本、政府与开发运营商合作的平台（SPV）。信托公司PPP平台的搭建可选择与政府共同出资或参股的形式，划分出不同的服务地域，以期成为高效而便捷的项目撮合媒介。具体的参与模式可以有以下几种：
一是真实投资于PPP项目公司，通过项目分红收回投资。这种模式对信托公司全面识别风险能力以及与就风险分担机制与政府谈判能力的要求最高。由于PPP项目期限长而收益较低，信托公司可能需要撮合保险、银行等长期低成本资金开展业务。
二是为社会资本投资方融资，信托公司与其他社会资本作为联合体对项目公司进行股权投资，在约定时间由其他社会资本对信托公司持有股权进行回购。这种模式与现有的融资类产品运行相似，信托公司需要对回购方的履约能力进行全面评估。
三是为PPP项目公司提供融资。由于政府将不再为项目公司还款提供担保，因此需要全面考察项目现金流情况，注意项目期限、还款安排与现金流相匹配。
在传统融资类项目的风险评估中，信托公司的侧重点是担保和抵押。然而在PPP项目中，由于其还款来源与传统融资服务模式会有区别，故须准确根据项目支撑的资金流和政府的一些支持安排等，来判断其风险点。信托公司应跳出当前“以担保锁定风险”的一般做法，通过积极参与PPP项目的前期论证，合理预测项目未来现金流，评估项目融资风险，逐步从单纯的“资金供应商”转变为“综合服务商”，有针对性地提供“一揽子”融资方案。
（战略发展部 王羽 赵晨仪）
参考文献：
1、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，2014-9-21
2、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，2014-9-24
3、《政府性债务和城投专题研究之六：PPP模式面面观》，招商证券研报，2014-12-9
4、《汲取案例经验，信托积极尝试PPP》，21世纪经济报道，2014-12-23